Le groupe EDF enfreint-il la loi de transition énergétique de 2015 ? Partie I : Le nouvel objectif de 50% d’électricité d’origine nucléaire et la fermeture de Fessenheim (8mn de lect)

Le groupe EDF enfreint-il la loi de transition énergétique de 2015 ? Partie I : Le nouvel objectif de 50% d’électricité d’origine nucléaire et la fermeture de Fessenheim (8mn de lect)

Tous les 10 ans, une loi d’orientation de la politique énergétique du pays est votée. La loi de 2005 avait comme première priorité le choix, à l’horizon 2015, d’une technologie nucléaire de remplacement de l’ensemble du parc français (58 réacteurs pour 63,1GW de capacité de production). Dix ans plus tard, la nouvelle loi d’orientation de la politique énergétique, intitulée « Loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte », fixait quant à elle l’objectif de passage à 50% d’électricité d’origine nucléaire d’ici 2025, contre 72% aujourd’hui. 2015 représente donc un important changement de cap légal pour le mix énergétique français.

Le but de ce dossier en quatre parties est donc de savoir si les choix stratégiques d’EDF, principal électricien français (70% des parts de marché) et dont l’État détient plus de 80% des parts, se font dans le respect de la modification du cadre légal de l’orientation de la politique énergétique de la France. Nous verrons dans une première partie qu’EDF, s’agissant du volet nucléaire de la loi, focalise son attention sur l’un seulement des deux principaux articles qui se rapportent au repliement partiel de cette technologie.

 

 

Depuis 2000 et la loi de modernisation du service public de l’électricité, la politique énergétique du pays a connu deux grandes lois d’orientation, en 2005 et 2015. Revenons à celle de 2005, qui vise notamment le choix d’une technologie nucléaire de remplacement du parc existant à l’horizon 2015.

La loi du 13 juillet 2005 qui fixe les orientations de la politique énergétique de la France établit que la première priorité de l’État est « de maintenir l’option nucléaire ouverte à l’horizon 2020 en disposant, vers 2015, d’un réacteur nucléaire de nouvelle génération opérationnel permettant d’opter pour le remplacement de l’actuelle génération ». Les réacteurs nucléaires français doivent en effet fermer au bout de 40 années de service, c’est-à-dire…bientôt. On notera d’ailleurs que sur les 58 réacteurs installés en France métropolitaine, quasiment tous ont été mis en service sur une période de 15 ans seulement, entre 1977 et 1992. Ce chevauchement des dates d’installation rend d’autant plus urgent le choix d’une future solution de remplacement, comme on peut le constater sur le graphique ci-dessous qui présente l’évolution de la capacité de production des réacteurs actuellement en service, s’ils ferment au bout de 40 ans.

L’arrêté de 2006 relatif à la programmation pluriannuelle des investissements de production d’électricité, c’est-à-dire la feuille de route de la loi précitée, confirme l’objectif principal de celle-ci en précisant que, d’ici 2015, l’objectif de mise en service d’électricité d’origine nucléaire s’élèvera à +1600 MW, soit la capacité supplémentaire prévue de l’EPR de Flamanville. L’ouverture de ce « démonstrateur » est alors envisagée pour 2012 et EDF obtient l’autorisation de sa création en 2007.

En 2009EDF fait parallèlement part à l’autorité de sûreté nucléaire (l’ASN) de sa volonté « d’étendre la durée de fonctionnement [des réacteurs] significativement au-delà de quarante ans » et de « maintenir ouverte l’option d’une durée de fonctionnement de 60 ans pour l’ensemble des réacteurs ». Nous pouvons alors observer sur le graphique ci-dessous que, dans le cas où la durée de vie des centrales est portée jusqu’à 60 ans, le choix de la technologie de remplacement devient moins urgent. Si on compte 10 ans pour la construction d’une nouvelle centrale, cela signifie en effet que ce choix devrait se faire vers 2025 environ puisque la baisse des capacités de production d’électricité nucléaire n’apparaîtrait qu’à partir de 2035.

Ainsi, sur la période 2005-2015, le paysage nucléaire de la fourniture d’électricité en France est doublement dessiné : non seulement les centrales nucléaires seront remplacées par une nouvelle technologie une fois leur date de péremption atteinte mais celle-ci doit en plus être allongée de 20 ans pour l’ensemble du parc. Pourtant, et tandis que les coûts de construction de l’EPR flambent, que les retards s’accumulent et que l’accident nucléaire de Fukushima n’est pas près d’être réparé, l’État modifie fortement sa politique énergétique dans la nouvelle loi du 8 août 2015 « relative à la transition énergétique pour la croissance verte ». Objectif : 50% d’électricité d’origine nucléaire d’ici 2025 contre 72% aujourd’hui.

S’agissant du nucléaire, l’objectif y est clair dès le premier article de cette loi : l’électricité d’origine nucléaire doit représenter 50% de la production d’électricité d’ici 2025 (modification de l’article L100-4 du code de l’énergie). De plus l’article 187 de cette loi (créant l’article L.311-5-5 du code de l’énergie) conditionne l’autorisation de mise en service d’une nouvelle installation nucléaire au non dépassement d’un plafond de capacité de production d’électricité d’origine nucléaire de 63,2GW, soit la capacité actuelle en France (hors EPR de Flamanville). Conséquence : si EDF veut obtenir l’autorisation de mise en service de l’EPR de Flamanville, il doit en même temps demander la fermeture d’une centrale de capacité équivalente.

 

Alors pourquoi promulguer un plafonnement à 63,2 GW de la production d’électricité d’origine nucléaire puisque, de toute manière, l’objectif cité dans l’article 1 de la loi est clairement de baisser la part du nucléaire à 50% dans le mix énergétique d’ici 2025, lequel objectif devrait de toute façon donner lieu à la fermeture de plusieurs centrales (avec ou sans la mise en service de l’EPR de Flamanville) ?

Essayons pour répondre à cette question de comprendre l’esprit de la loi qui a donné lieu à l’article 311-5-5 du code de l’énergie et qui plafonne la capacité de production d’électricité d’origine nucléaire. Pour cela plongeons-nous dans le rapport de la quatorzième législature du 27 septembre 2014 fait au nom de la commission spéciale pour l’examen du projet de ladite loi. On y lit au paragraphe 5 : « Le nouvel article L. 311-5-5 […] s’inscrit dans le cadre de l’objectif de réduction de la part du nucléaire dans la production d’électricité à 50 % à l’horizon 2025 » et « oblige à la fermeture d’une centrale nucléaire préalablement à la mise en service de l’EPR de Flamanville, conformément à l’engagement n° 41 de M. François Hollande ».

On peut ainsi interpréter cet article de plafonnement de la capacité de production nucléaire de la France comme une sorte de « premier palier » de désengagement nucléaire, lequel répond en même temps à une promesse électorale du Président. Alors pourquoi ce premier palier est-il nécessaire pour répondre à cette promesse ? Peut-être dans le cas, éventuel, où EDF ne se dépêcherait pas de mettre en application l’objectif de 50% d’électricité nucléaire dans ses choix stratégiques (en ne revenant pas sur le prolongement de la durée de vie de l’ensemble du parc nucléaire français par exemple) ou bien dans le cas où cet objectif donnerait lieu à d’éternels débats sur la demande future en électricité, notamment en 2025 (lesquelles conjectures bloqueraient tout arbitrage sur la nécessité ou non de fermer des réacteurs pour remplir l’engagement de 50% de nucléaire). Au moins, avec cet article L.311-5-5 qui plafonne les capacités de production, EDF est bien obligée de franchir un premier pas dans la direction d’un repliement (ou plutôt d’une non-augmentation) de cette technologie sur le territoire français.

Cet esprit de la loi de transition énergétique est rappelé dans son examen par le Conseil Constitutionnel saisi les 23 et 27 juillet 2015 et ayant rendu sa décision le 13 août, quelques jours après sa promulgation, mais le Conseil y ajoute un petit ingrédient : l’intérêt général. Il indique ainsi, en réponse aux députés requérants qui soutiennent que le nouvel article L.311-5-5 porte atteinte aux droits de propriété :

 

« En plafonnant la somme des puissances autorisées par des autorisations d’exploiter […] le législateur a entendu promouvoir la diversification des sources d’énergies et la réduction de la part de l’électricité d’origine nucléaire ; qu’il a ainsi poursuivi des objectifs d’intérêt général ; que l’atteinte portée aux effets qui peuvent légitimement être attendus de situations légalement acquises [ndlr : pouvant ainsi être entendue comme légalement acquise l’autorisation de création de l’EPR de Flamanville délivrée en 2007] est justifiée par des motifs d’intérêt général suffisants et proportionnée aux buts poursuivis. »

 

Et le Conseil Constitutionnel d’indiquer dans la foulée que « les dispositions contestées ne font pas obstacle à ce que les titulaires d’autorisations de création d’installations nucléaires de base déjà délivrées au jour de l’entrée en vigueur de la loi déférée, […] afin de respecter le plafonnement institué par l’article L. 311-5-5, puissent prétendre à une indemnisation du préjudice subi ». Doit-on en conclure que le Conseil Constitutionnel interprète l’article L.311-5-5 du code de l’énergie comme un genre d’expropriation par l’État pour cause d’utilité publique ? EDF retient en tout cas la prétention à indemnisation mentionnée par le Conseil. 

 

Ainsi dès octobre 2015, avant même le décret de Programmation Pluriannuelle de l’Énergie (PPE) de 2016 qui doit préciser la feuille de route de la loi de transition énergétique d’août 2015, EDF demande à ce que les indemnités dues au préjudice de la fermeture obligatoire de Fessenheim (comme condition à la mise en service de l’EPR Flamanville) soient agréées.

EDF demande dans un courrier adressé à la Ministre Ségolène Royal le 9 octobre 2015 un délai supplémentaire pour la mise en service de l’EPR de Flamanville reportée au 11 avril 2020 (mais prévue pour fin 2018). Dans le même courrier EDF indique que cette demande sera « accompagnée d’une demande d’abrogation relative à des capacités existantes afin de respecter […] le plafonnement à 63,2GW ». Enfin EDF indique qu’ « à ce titre, il conviendra notamment que les termes de la discussion entre EDF et l’État sur le volet indemnitaire du dossier soient agréés ». Au moins c’est clair, ce n’est pas afin de respecter l’objectif légalement fixé de 50% d’électricité nucléaire d’ici 2025 qu’EDF ferme la centrale de Fessenheim, mais bien en vertu de l’article L.311-5-5 du code de l’énergie qui plafonne les capacités de production d’électricité de cette origine au niveau actuel, lequel article donnerait droit à indemnisation.

 

Les négocations aboutissent en janvier 2017 : la fermeture de Fessenheim est finalement décrétée sous conditions et le montant ainsi que le mix des indemnités se précisent.

EDF diffuse un communiqué de presse le 24 janvier 2017 où il est question du protocole d’indemnisation relatif à la fermeture de Fessenheim. Il est bien rappelé qu’il est dans « l’intérêt social de l’entreprise» d’appliquer le code de l’énergie, en l’occurence son article L311-5-5 qui plafonne la capacité nucléaire de la France. De l’article L.100-4 du même code il n’est toujours pas question. On y apprend en revanche que le protocole d’indemnisation de l’État pour la fermeture de Fessenheim a fortement progressé. Quand les rumeurs du montant indemnitaire tournaient autour des 100 millions l’année précédente, le voilà qui a pris du grade : le communiqué cite une part fixe de 490 millions d’euros et une part variable présentée comme l’indemnisation du « manque à gagner » et courant jusqu’en 2041. On y apprend enfin que la Commission Européenne a confirmé « la conformité du protocole à la règlementation en matières d’aides d’État ».

Le 6 avril 2017, nouveau communiqué de presse d’EDF qui confirme la fermeture dite « inéluctable » de Fessenheim à condition que l’abrogation de son autorisation d’exploitation ne prenne effet qu’à la date de mise en service de Flamanville (nouvelle condition, décidément il a vraiment intérêt à ouvrir cet EPR) et que la fermeture de Fessenheim soit nécessaire au respect du plafond légal. C’est chose faite deux jours plus tard : l’abrogation de l’autorisation d’exploiter Fessenheim et les conditions citées ci-dessus sont décrétées par le Ministère de l’Environnement (décret n° 2017-508) le 8 avril 2017.

 

Conclusion : Avant 2015 et le vote de la Loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, EDF avait l’intention de prolonger la durée de vie de l’ensemble de son parc nucléaire jusqu’à 60 ans (au lieu de 40) et de remplacer à terme ses 58 réacteurs par une nouvelle génération de centrales. Lorsque la loi de transition énergétique est promulguée, ces orientations stratégiques deviennent incompatibles avec l’objectif fixé dans le premier article de cette loi visant 50% d’électricité d’origine nucléaire à l’horizon 2025. Pourtant EDF semble ignorer cet objectif et ne focaliser son action que sur le 187ème article de la loi. Celui-ci conditionne la mise en service d’un nouveau réacteur nucléaire à la fermeture de réacteurs de capacité équivalente, afin de ne pas dépasser un plafond maximum légal de 63,2GW de capacité de production d’électricité nucléaire sur le territoire. La fermeture rendue ainsi « obligatoire » des deux réacteurs de Fessenheim avant leur « date de péremption » permet à EDF de demander des indemnisations devant couvrir le préjudice subi, ce qu’elle obtient en avril 2017. Qu’en sera-t-il du respect du 1er article de la loi ? Nous verrons dans la deuxième partie de ce dossier que sa stratégie d’avant 2015 ne semble pas avoir changé à ce sujet, rendant l’objectif de repliement de la production d’électricité d’origine nucléaire a priori impossible.

 

Crédit Photo : www.publicdomainarchive.com – « Paint by Numbers Billboard »


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