L’exigence constitutionnelle de protection de notre rapport collectif vital à la Terre.

L’exigence constitutionnelle de protection de notre rapport collectif vital à la Terre.

Notre Constitution n’exige pas seulement le respect du principe de protection de l’environnement, elle oblige aussi, et surtout, à protéger notre rapport vital à l’environnement. En effet, l’article 1er de la Charte de l’environnement exige de garantir le droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé. En outre, notre Constitution n’exige pas de protéger le rapport, encore prépondérant, de captation-altération-profitabilité que nous avons vis-à-vis du vivant (renommé « croissance » dans notre imaginaire collectif). Quand bien même notre projet d’autonomie politique a prétendu s’affranchir de la nature et réduire presque complètement notre lecture du monde à des concepts économiques, le législateur doit donc protéger avant toute chose le lien de dépendance vitale que nous avons avec l’environnement.

Présentation :

« La totalité du système économique étant adossée à la biocapacité du sol, comme source presque incontournable des apports en énergie et en matériaux » (1), notre système productif et marchand, qui repose sur la mise à disposition massive et permanente de ces éléments extraits des milieux, sur le rejet de substances conduisant à leur altération, et sur la combustion de matières entraînant un réchauffement rapide de la température terrestre, n’est tout simplement plus tenable pour réussir à protéger le rapport collectif vital que nous, les humains, avons avec la Terre. Certes, les politiques publiques de divers pays semblent s’orienter vers une meilleure protection de ce rapport (qui consiste d’ailleurs souvent à transférer les actions de captation-altération du vivant vers d’autres zones géographiques) mais, comme le signale le rapport de l’IPBES, « les objectifs de conservation et d’utilisation durable de la nature […] ne peuvent être atteints par les trajectoires actuelles » (2).
Or, nous dépendons tant de ce rapport de captation-altération vis-à-vis de la Terre pour alimenter les principaux mécanismes de notre interdépendance sociale, pour réaliser ce qui  semble être la principale promesse faite par notre société, à savoir la « conquête d’un meilleur niveau de vie » (3), ainsi que pour contribuer chacun à l’œuvre collective qui est « essentiellement matérielle », que nous finissons toujours plus ou moins par tomber dans une sorte de « piège écologique » (4), quand bien même « le coût écologique de ce processus est tel qu’il compromet le devenir social dans sa totalité » (5).

Afin de sortir de ce « piège », notre étude consistera alors à s’appuyer sur ce que notre droit constitutionnel dit de cette « promesse d’une émancipation par l’abondance » (6) et de nos deux principaux rapports collectifs à l’environnement : notre rapport de captation-profitabilité d’une part et notre rapport de vitalité d’autre part. Car, quand bien même notre projet d’autonomie politique a prétendu s’affranchir de la nature, et réduire presque complètement notre rapport au monde à des concepts économiques, il n’est pas du tout certain que cela soit le cas de nos normes constitutionnelles, ces normes qui à la fois guident, et limitent, le législateur lors de l’édiction de règles censées œuvrer à notre émancipation.

Nous tenterons donc de répondre à la question suivante : notre rapport de captation-altération-profitabilité de la Terre et/ou notre rapport de vitalité à la Terre sont-ils constitutionnellement protégés ?

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Index et extraits :

 

Introduction (extraits de rapports du GIEC et de l’IPBES)

1) Le constat de destruction du vivant.

2) Notre rapport collectif vital à l’environnement.

3) Notre rapport collectif de captation-altération-profitabilité vis-à-vis de l’environnement.

I – Le consensus apparent de l’émancipation par l’abondance.

A – De la conservation de l’homme à la conservation de la liberté.

Extrait : « «La salubrité de l’air qui nous environne et que nous respirons, la pureté de l’eau et la bonté des autres aliments qui nous servent de nourriture, sont les trois principaux soutiens de la santé ; ainsi, pour conserver au public un si grand bien et prévenir les maladies qui le pourraient troubler, il est du soin des officiers de police de remédier, autant qu’il est possible, que l’air ne soit infecté, que l’eau et les autres vivres ne soient pas corrompus » (7). Ces propos furent tenus en 1705 par N. Delamare, premier lieutenant général de police de Paris nommé par Louis XIV en 1667. Avec cette nouvelle lieutenance, le roi a « différenci[é] la police de la fonction judiciaire par la création d’une structure spécifique » (8), laquelle police consiste, pour reprendre la définition qu’en donne N. Delamare, dans «ce bel ordre duquel dépend le bonheur des Etats». L’altération des éléments qui composent notre milieu naturel est donc, depuis fort longtemps, un domaine d’intervention privilégié des pouvoirs publics en édictant «des règlements obligatoires envers les citoyens» (9) aux fins de protéger la population de certains risques nés de la vie en société.

Si la pollution est « essentiellement, [avant le XIXème siècle], le désordre confronté à l’ordre», la définition plus générale de l’ordre ou de «l’harmonie publique» (10) élaborée à partir de la Révolution française dépend des règles fondamentales de ses nouvelles institutions ainsi que des menaces identifiées comme pesant sur elles. Or, à partir de cette période, le principe fondamental sur lequel reposent ces institutions est celui de «liberté», entendue à la fois comme autonomie individuelle, c’est-à-dire la capacité qu’a chaque individu de se fixer ses propres fins, et comme autonomie collective, c’est-à-dire la capacité qu’a la société de se donner à elle-même ses propres lois. D’un Etat qui «veille continuellement à la conservation de l’homme» (11), l’on est ainsi passé à un Etat qui veille continuellement à la «conservation» de la liberté, nouveau «but de [la] société politique» (12).

Malgré ce «renversement libéral» (13), «l’ajustement horizontal des intérêts particuliers pris un à un dépend de la stabilité verticale de la chose publique» car «il faut que cette chose […] tienne debout pour que les rapports entre les particuliers obéissent à un régime de droit, et non à la loi du plus fort» (14). Quand bien même les nouvelles institutions sont avant tout «au service de la réalisation des fins individuelles», «l’idéal libéral» comporte donc des «vides» que ne viennent combler les obligations civiles. Pour y remédier, les institutions décident alors de règles «d’assujettissement du privé au public» (15), garantes des libertés individuelles qu’il leur revient de concilier. […] Et puisque la liberté «consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui », et que la loi « n’a le droit de défendre que les actions nuisibles à la Société» (16), une telle protection se fait donc en imposant des obligations aux membres de la collectivité ou aux pouvoirs publics, de telle sorte que les actions identifiées comme nuisibles soient défendues. Ainsi, la loi n’assigne certes pas de fin aux libertés individuelles mais elle se prononce sur ce qu’elle considère comme indispensable à la conciliation de leur exercice. »

B – De la conservation de la liberté à la croissance comme bien commun.

Extrait : « Protéger la liberté aujourd’hui semble consister à offrir les meilleures conditions possibles à la libération du maximum des capacités que pourrait vouloir déployer chaque individu afin d’augmenter ses revenus.

[…] Or il est des libertés qui font l’objet d’une protection renforcée dans nos normes constitutionnelles : la liberté de conscience, de communication, d’expression, de religion etc. L’on en vient donc à se demander si ce « pacte libéral », qui « convert[it] la liberté en amélioration matérielle, et réciproquement» (17) fait lui aussi l’objet d’une telle protection renforcée. […] Cette question est d’autant plus importante à examiner que les contradictions de ce pacte avec le droit de chacun de « vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé » (art. 1er de la Charte de l’environnement, laquelle fait partie de notre bloc de constitutionnalité) deviennent de plus en plus flagrantes. En effet, la génération (d’un maximum) de revenus dépend de la vente de produits ou services dont la production ou la dispense ont un impact sur le vivant. Concrètement cela signifie qu’il est nécessaire de puiser dans la Terre que nous habitons la matérialité servant à produire, et que cela conduit, de surcroit, à rejeter sur la Terre des substances nocives, altérant ainsi profondément ses équilibres, et remettant en cause les conditions mêmes de la vie qui s’y déploie, dont la vie humaine. »

II – L’absence véritable de protection constitutionnelle de notre rapport collectif de captation-altération-profitabilité vis-à-vis du vivant.

A – Du donné environnemental aux rapports collectifs à l’environnement.

Extrait : « La notion juridique d’environnement contient deux volets : l’un matériel, l’environnement désignant alors le « milieu naturel» (18), ses «équilibres» (19) ou encore sa « diversité biologique » (19) et qui « [font] de la Terre un milieu habitable » (20) ; l’autre immatériel, la notion renvoyant alors synthétiquement aux rapports collectifs que les hommes entretiennent avec leur milieu, par exemple en assimilant environnement et «ressources» (21) ou bien (et simultanément dans la présente illustration) en définissant l’environnement comme le «patrimoine commun des êtres humains» (22). […]

Traiter d’environnement dans son sens juridique actuel revient donc à intégrer une vitalité matérielle au sein d’un ordre juridique voué à régler les actions de ses membres. Autrement dit, le droit de l’environnement encadre un lien de considération plus ou moins fort établi entre les conditions indispensables à la vie (ou à un certain mode de vie) sur Terre et les effets des relations des membres d’une organisation sur son milieu naturel, compte tenu des rapports collectifs que cette organisation entretient avec ce milieu.

[…] Afin de poursuivre l’analyse, l’on peut déjà observer que le droit qui traite de l’environnement contient : tantôt une conception objectivante, ou extériorisante, de nos rapports au monde vivant (ce sont des ressources, il fournit ou génère des services, a des valeurs d’usage, constitue notre patrimoine etc) soulignant, certes, un certain type de notre rapport collectif à la Terre, mais échouant, toutefois, à l’établir explicitement ; tantôt une conception plus inclusive du lien de dépendance qui existe entre la protection de l’environnement et certains des buts poursuivis par la société (la protection de la santé notamment). Non pas, s’agissant de la deuxième catégorie, c’est-à-dire des normes dites de conception inclusive, que le droit ne rende pas compte d’une certaine utilité ou n’assigne pas un certain intérêt aux milieux ainsi considérés ; non pas, non plus, que cette deuxième catégorie ne traverse la première. Il s’agit plutôt de rendre compte d’une catégorie du droit qui, contrairement à la première, reconnaît dans son contenu que la société «participe» «[au] milieu» qu’elle entend protéger en même temps qu’elle se protège elle-même et «ne peut être pens[ée] indépendamment de [lui]». Ce qui nous permet d’observer, a contrario, que la première catégorie de normes visées ici, dites normes de conception extériorisante, ne rend pas compte du lien de dépendance qui se dessine réellement derrière la dichotomie opérée. Or ce lien consiste, nous semble-t-il, dans le rapport, déjà évoqué, de captation-altération-profitabilité de la Terre que nous habitons. Il s’agira donc d’étudier si la fonction de captation-altération-profitabilité assignée aux milieux, fonction sous-jacente à la plupart des rapports qui traversent notre société, est ou non traduite dans nos normes de rang constitutionnel. »

B – Rapport de captation-altération-profitabilité et Constitution.

Extrait : « Il est d’abord question de savoir si la liberté, dont la «conservation» est l’un des buts que se doit de poursuivre la société politique, contient en elle-même ou bien est assortie, au moyen de normes spécifiques, d’un droit fondamental à capter le monde vivant, pour produire et ainsi en extraire des revenus. Pour cela nous nous intéresserons à la liberté d’entreprendre puis au droit «sacré» de propriété et enfin à la notion de développement durable. »

[…] Nous faisons ainsi le constat qu’il n’existe pas de droit ou liberté de capter-altérer-profiter de la Terre spécifiquement protégé par nos normes de valeur constitutionnelle. Notre droit constitutionnel ne fait donc pas de cette protection, pourtant au coeur de nos rapports collectifs à la Terre, une condition indispensable à la conservation de notre liberté et qu’il reviendrait au législateur de garantir ».

III – L’exigence constitutionnelle de protection de notre rapport collectif vital à l’environnement comme condition de notre émancipation, individuelle et collective.

A – La double exigence constitutionnelle de protection.

Extrait : « Il convient ici non pas d’analyser la manière dont notre Constitution exige de protéger l’environnement mais de se questionner sur l’existence, ou non, d’un droit ou d’une liberté de valeur constitutionnelle, venant spécifiquement protéger le rapport de vitalité que nous, les hommes, avons avec la Terre, c’est-à-dire faisant de la protection renforcée de ce rapport une condition à la conservation de notre droit fondamental qu’est la liberté..

Il nous semble que la protection d’un tel rapport de vitalité se fait à la fois de manière directe et de manière indirecte, au sein de notre droit constitutionnel.
Cela se fait de manière indirecte, tout d’abord, au sein des alinéas 10 et 11 du préambule de la Constitution de 1946 qui disposent respectivement que « la Nation assure à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement » puis qu’elle « garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. ». De telles obligations, qui reposent in fine sur les lois que la collectivité s’impose à elle-même, évoluent donc en fonction des menaces pesant sur de telles garanties et obligations, et des moyens d’y remédier. Or il est clair, compte tenu des connaissances dont nous disposons quant aux menaces qui pèsent sur nos conditions de vie (« bonne ») sur Terre (cf. supra, introduction), que la protection de la santé et de la sécurité matérielle, et l’obligation, qui repose sur la Nation, d’assurer à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement, dépendent de la protection du rapport vital que l’individu et la famille ont avec la Terre.
Une telle protection est donc rendue constitutionnellement obligatoire, même de manière indirecte, puisque de la protection du rapport vital que nous, humains, avons avec la Terre, dépendent la garantie des droits protecteurs dont disposent les alinéas 10 et 11 du préambule de la Constitution, lesquels figurent, en tout ou partie, au nombre des droits et libertés que la Constitution garantit.

[…] La protection du rapport collectif de vitalité que nous avons avec la Terre se fait également directement, au sein de la Charte de l’environnement. La Charte érige en effet le « droit » de « chacun » « de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé » (art. 1er de la Charte). Or un tel droit est loin de se contenter de protéger l’environnement. Il exige, dans sa formulation et l’interprétation qui doit en découler, d’édicter des lois : d’une part qui reconnaissent que la société « participe » « [au] milieu » qu’elle entend protéger en même temps qu’elle se protège elle-même et « ne peut être pens[ée] indépendamment de [lui] » ; d’autre part, compte tenu du lien de dépendance ainsi établi dans la formulation de l’article 1er de la Charte, de protéger le rapport vital que l’homme a avec son environnement.

[…] Pour que nos institutions accomplissent leur but de conservation de la liberté tel que la Constitution leur impose de le faire, elles doivent garantir à chacun le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé. Et ce droit, quand bien même il est individualisé dans sa formulation, ne renvoie pas moins à la protection collective, qu’il nous revient d’assurer à travers les lois que nous nous donnons à nous-mêmes, du lien vital qui nous relie, tous, à la Terre. Ainsi, dans l’état actuel de notre droit constitutionnel, le législateur, qui se doit de défendre les actions nuisibles à l’exercice de la liberté, se doit de protéger notre rapport collectif vital à la Terre avant que de favoriser notre rapport de captation-altération-profitabilité vis-à-vis de celle-ci, la protection de ce dernier n’étant quant à elle pas exigée par la Constitution.

De cette exigence de protection de notre rapport collectif vital à la Terre dépendent également d’autres exigences constitutionnelles que sont : le droit de chacun de se voir assurées par la Nation les conditions nécessaires à son développement, et le droit de chacun à la protection de sa santé et à la sécurité matérielle.

« Il ne s’agit donc pas d’affirmer qu’une liberté infinie dans un monde fini est impossible, mais que celle-ci ne se gagne que dans l’établissement d’une relation socialisatrice et durable avec le monde matériel» (23), en édictant des lois qui soient conformes aux exigences de protection que nos normes constitutionnelles imposent ainsi de remplir. »

B – La combinaison nécessaire avec d’autres exigences de protection.

Extrait : « Si les mesures prises dans le cadre de la lutte contre la propagation de l’épidémie de Covid-19, qui entraînent la mise à l’arrêt de la majorité de nos activités de production (industrielles ou de services), pourraient laisser entendre que l’impératif de protection de notre rapport vital à la Terre serait à même d’être rempli de manière rapide, leurs effets nous rappellent pourtant que notre interdépendance sociale et les obligations qui pèsent sur la protection de notre autonomie sont inextricablement liées à la pratique, au quotidien, d’un rapport de captation-altération-profitabilité avec le vivant. En effet, elles soulèvent au grand jour que les activités qui dépendent de ce rapport pour exister fournissent une grande partie de nos emplois et permettent de prélever la majeure partie de nos impôts (notamment les impôts sur la consommation et les cotisations sociales) lesquels financent, collectivement, nos services publics, notamment les services hospitaliers, les transports publics, et assurent également un approvisionnement en pétrole à un prix acceptable (en assurant la légitimité de notre monnaie sur le marché des changes), seul combustible capable d’assurer, encore aujourd’hui, un moyen de locomotion à même d’acheminer une grande partie des travailleurs sur le lieu de leur activité de subsistance.

L’arrêt brutal de ces activités, quand bien même elles reposent sur un rapport de prédation délétère vis-à-vis de la Terre, contreviendrait donc à plusieurs droits et libertés que la Constitution garantit. Il en est ainsi du « droit pour chacun d’obtenir un emploi, tout en permettant l’exercice de ce droit pour le plus grand nombre » (24) découlant du cinquième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, du droit à la protection sociale (25), comme l’exige le 11ème alinéa de la Constitution de 1946, du droit pour tous à la sécurité matérielle (26) ou à la protection de la santé (27). En outre, l’obligation qui repose sur la Nation d’assurer les conditions nécessaires au développement de l’individu et de la famille fait également partie des exigences de rang constitutionnel (28).

La protection de notre rapport vital à la Terre, droit constitutionnellement garanti et qu’il revient au législateur de mettre en oeuvre afin de répondre à l’impératif général de conservation de notre liberté, ne peut donc se réaliser du jour au lendemain sans nuire aux autres droits que notre Constitution protège. Il s’agit donc, compte tenu du constat réalisé sur ce que la Constitution exige de protéger ou pas, de réfléchir à un plan de réformes qui réponde à l’ensemble de ces exigences, réinventant ainsi le contenu véritable de notre émancipation.

IV – Un exemple : la protection de notre rapport collectif vital à la Terre en matière alimentaire.

Notre rapport collectif vital à la Terre en matière alimentaire est diversement composé :
1) Nous devons être en mesure de nous procurer de la nourriture ;
2) Cette nourriture doit nous permettre de mener une vie saine, c’est-à-dire que nous devons être en capacité de protéger notre santé en même temps que nous nous alimentons (ou, a contrario, notre alimentation ne doit pas de facto nuire à notre santé) ;
3) Les méthodes que nous employons aujourd’hui pour nous procurer de la nourriture ne doivent pas compromettre notre sécurité alimentaire de demain ;
4) Nos méthodes agricoles ne doivent pas nuire à notre capacité à nous procurer de l’eau en quantité suffisante et qui ne présente aucun danger pour notre santé ; à respirer un air sain ; à la présence sur Terre d’une biodiversité indispensable à la poursuite de l’équilibre vital de nos milieux naturels.

Ces diverses composantes sont toutes ensemble protégées par la Constitution, à l’article 1 de la Charte de l’environnement qui dispose : « Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ». Lorsqu’une norme est adoptée qui concerne notre alimentation, elle se doit donc de respecter l’ensemble de ces composantes, c’est-à-dire de protéger notre rapport collectif vital à la Terre en matière alimentaire. Une norme prise dans ce domaine ne peut donc pas se contenter d’oeuvrer à la protection de l’environnement d’un côté tout en nuisant à notre rapport vital à l’environnement de l’autre.

Elles sont également protégées par le droit à la protection de la santé (composantes 2) et 4)), le droit à la sécurité matérielle (composantes 1) et 3)) et l’obligation, qui repose sur la Nation, d’assurer à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement (composantes 1) à 4)). En matière alimentaire, ces droits exigent donc du législateur qu’il protège en même temps le lien de dépendance vitale que nous avons avec l’environnement.

Ainsi en est-il par exemple lorsque l’Etat français met en oeuvre les mesures de subventionnement de la politique agricole commune (PAC). Le droit européen lui laisse en effet une marge de manoeuvre significative lors de la transcription sur son territoire du consensus normatif européen adopté dans ce domaine. L’Etat français peut notamment ajuster le montant des aides directes prévues dans le premier pilier de la PAC aux fins de transférer jusqu’à 15% du montant de l’enveloppe initialement accordée à ce premier pilier, entièrement financé par l’UE, vers le deuxième pilier de la PAC, dédié quant à lui au développement rural et co-financé par le fonds européen FEADER et des subventions internes (Etat et régions notamment).
Ce deuxième pilier consiste dans une « politique européenne « à la carte » [permettant] une réelle orientation de la politique agricole par chaque État membre » (29). Il comprend des mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC), des aides spécifiques pour les zones à handicaps naturels (les ICHN ; dans ces zones présentant des contraintes géographiques (qui rendent plus complexe l’adoption de pratiques agricoles « conventionnelles » gourmandes en pesticides, engrais et en irrigation) qui leur « impose », en quelque sorte, d’adopter des méthodes d’agriculture extensive, bien plus respectueuse des milieux naturels et de leurs équilibres, est prépondérante), les aides à la conversion ou au maintien de l’agriculture biologique ou encore les aides à la “modernisation” des exploitations agricoles. Le droit européen impose de consacrer au moins 30% de l’enveloppe de ce second pilier aux mesures en faveur de l’environnement et du climat (hors ICHN) et au développement de l’agriculture biologique (30). Il n’est pas établi de plafond maximum quant à la part de l’enveloppe du 2ème pilier ainsi consacrée à de telles mesures (même si chaque mesure contient des plafonds d’octroi par exploitation, notamment à l’hectare), et qui constituent un soutien indispensable aux changements dont nous avons besoin pour protéger notre rapport collectif vital à l’environnement en matière alimentaire. En effet, ces mesures viennent compenser les pertes de revenus et les coûts supplémentaires engendrés par l’adoption de telles pratiques (qui entraînent de moindres rendements à l’hectare en cessant d’utiliser des engrais (lesquels risquent en revanche, dans un avenir proche, de condamner définitivement la fertilité de nos sols) ; la plantation de haies ; la plantation d’arbres pour le développement de l’agroforesterie ; la pratique de la polyculture-élevage ; l’alimentation du bétail à l’herbe plutôt qu’aux tourteaux de soja OGM importés du Brésil etc).
Actuellement, la France a transféré seulement 4,2% de l’enveloppe du premier pilier vers le second pilier (le taux était de 3,3% sur la période 2014-2017 et a été augmenté « de » 4,2% pour la période 2018-2020 sans que l’on comprenne avec certitude si cela signifie que le taux de 3,3% a été augmenté de 4,2 points ou s’il est passé à 4,2% (31)). Le budget de la PAC octroyé par l’UE est ainsi réparti entre environ 7,5 milliards d’euros annuels pour les aides directes (premier pilier) et 1,7 milliards d’euros annuels pour le développement rural (second pilier) alors que ce montant pourrait monter jusqu’à 2,5 milliards d’euros annuels. De plus, à partir de 2014, l’élaboration des programmes de développement rural est confiée aux régions (32). Dans ce cadre, les « grandes orientations et principes retenus pour la France » en matière de développement rural sont : en premier lieu « la compétitivité de l’agriculture », ensuite la « gestion durable des ressources naturelles et [les] mesures en matière de climat » et enfin le « développement territorial équilibré des zones rurales » (33). Il est demandé aux régions de consacrer au moins 32% de leur enveloppe, préalablement octroyée localement, aux mesures en faveur de l’environnement et du climat (hors ICHN) et au développement de l’agriculture biologique (34). Or les régions s’appuient, lors du choix des aides du second pilier qu’elles sélectionnent et répartissent pour leur territoire, sur un document de cadrage national qui présente les éléments communs à tous les programmes régionaux pour les mesures relatives à l’installation, à l’ICHN et aux MAEC (une sélection des MAEC proposées par l’UE a donc lieu). Ces mesures sont donc déjà largement encadrées au niveau national, seuls les soutiens aux « investissements physiques » (35) (qui concerne notamment la « modernisation » des bâtiments/infrastructures pour l’élevage) étant entièrement mis en oeuvre par les régions. De plus, s’agissant des MAEC et des aides à l’agriculture biologique (conversion et maintien), l’Etat, les communes, départements, régions et les Agences de l’eau sont au moins co-financeurs à hauteur de 25%. La ventilation de chaque budget régional du plan de développement rural régional (PDRR) dépend donc de ces accords de co-financement. Or il semble bien qu’une telle répartition du budget ait déjà été décidée au niveau gouvernemental. En effet, le ministère de l’agriculture parle à plusieurs reprises « d’enveloppes » consacrées à ces deux types de mesures (300 millions euros annuels pour les MAEC et 160 millions d’euros annuels pour l’agriculture biologique), si bien que l’on se demande comment les régions peuvent effectivement les faire passer en priorité, par exemple avant celles consacrées à la modernisation des installations (36) (37). Ces dernières ont d’ailleurs vu leurs crédits doubler, toujours selon la volonté du même ministère. Elles s’inscrivent dans les « plans de compétitivité et d’adaptation des exploitations agricoles » (PCAE), l’enveloppe annuelle qui leur est consacrée ayant doublé depuis la période précédente et s’élevant à 350 millions d’euros, avec comme priorité « essentielle » l’élevage. En outre, depuis 2014, d’une part les filières volailles et porcs sont désormais éligibles à ces crédits (38), d’autre part de tels crédits s’ajoutent aux aides couplées, c’est-à-dire aux aides liées à un certain produit et selon certaines quantités (faisant exception au virage de 1992, ces aides couplées ne pouvant représenter plus de 15% du budget PAC alloué par l’UE à l’Etat membre). Dédiées à 84% à l’élevage, leur enveloppe a elle aussi augmenté de 50% par rapport à la période antérieure (environ 1, 03 milliard d’euros par an, au titre du 1er pilier). Notons pour finir que le gouvernement s’est arrogé l’entière définition de la part du FEADER consacrée à la couverture des risques de l’agriculteur en cas de perte de récolte, ce budget s’élevant ainsi à 674,50 millions d’euros pour la période 2015-2020. Il participe à deux mécanismes de soutien : d’une part, le programme national de gestion des risques et d’assistance technique (PNGRAT) qui subventionne jusqu’à hauteur de 65% la prime ou cotisation d’assurance (privée) multi-risque climatique souscrite par un exploitant agricole ; d’autre part, il abonde jusqu’à hauteur de 65% dans un fonds de mutualisation, en cas d’aléa sanitaire et d’incidents environnementaux, lorsque ce dernier indemnise un agriculteur effectivement touché. Ce budget gestion des risques, directement piloté par le ministère de l’agriculture, et non par les organismes de gestion régionaux, est in fine consacré à 85% au versement de primes ou cotisation aux assureurs privés, grevant ainsi significativement la part du budget du second pilier de la PAC restante et pouvant être notamment consacrée à des mesures agroenvironnementales (lesquelles évitent justement de faire appel à de tels services assurantiels puisqu’elles diminuent la dépendance des cultures à l’irrigation et favorisent l’adaptation du secteur agricole au changement climatique en augmentant sa résilience).

Ainsi, compte tenu du cadre normatif imposé par l’UE définissant les modalités d’octroi des aides publiques au secteur agricole et au développement rural, la France bénéficie, lors de leur application sur le territoire national, d’une marge de manoeuvre significative en vue d’améliorer la protection, qu’il lui incombe constitutionnellement d’assurer, de notre rapport vital à l’environnement en matière alimentaire sur le fondement de l’article 1er de la Charte de l’environnement et des alinéas 10 et 11 du préambule de la Constitution de 1946. Elle pouvait notamment décider d’atteindre le plafond de transfert des aides du premier pilier vers le second pilier (15%). Elle pouvait également imposer au régions de consacrer, lors de la définition de leur PDDR, une part bien plus importante aux mesures en faveur de l’environnement et du climat.
Les mesures d’application des normes européennes de la PAC au niveau national ne respectent donc pas, en matière alimentaire, l’impératif de protection de notre rapport collectif vital à l’environnement. Autrement dit, ces mesures ne sont pas conformes à l’article 1er de la Charte de l’environnement (39).

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(1) Pierre Charbonnier, « Abondance et liberté. Une histoire environnementale des idées politiques. », déc. 2019, éditions la découverte, p109 ; (2) ibid., p295 ; (3) : ibid., p216 ; (4) ibid., p147 ; (5) ibid., p261 ; (6) ibid., p237. ; (7) N. Delamare, Traité de police, 1705-1710, cité par Jérôme Fromageau, La police de la pollution à Paris de 1666 à 1789, thèse, 1990 ; (8) J. Fromageau, ibid., p42. ; (9) Traité de la police ou de l’autorité des maires, Comte Napoléon de Champagny, 1850, CXXXVIII ; (10) . Fromageau, ibid., p17 ; (11) J. Fromageau, ibid., p134 ; (12) Art. 2 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (DDHC) ; (13) Marcel Gauchet, La crise du libéralisme, 2007 ; (14) Alain Supiot, Cours au Collège de France, « Les figures de l’allégeance, le recul de l’hétéronomie, 1ère partie », 10 avril 2014 ; (15) ibid. ; (16) art. 4 et 5 DDHC ; (17) P. Charbonnier, ibid., p212. ; (18) Préambule de la Charte de l’environnement, 2ème cons. ; (19) ibid., 1er cons. ; (20) P. Charbonnier, ibid., p19 ; (21) Préambule de la Charte de l’environnement, 1er terme du 1er cons. ; (22) ibid., 3ème cons. ; (23) P. Charbonnier, ibid., p21 ; (24) 2010-98 QPC, 4 février 2011 ; (25) 2010-8 QPC, 18 juin 2010 ; (26) 2011-123 QPC, 29 avril 2011 ; (27) 2012-248 QPC, 16 mai 2012 ; (28) 2009-588 DC, 6 août 2009 ; (29) https://www.senat.fr/rap/a17-109-1/a17-109-14.html ; (30) Art. 59-6 du Règlement (UE) n ° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et abrogeant le règlement (CE) n ° 1698/2005 du Conseil ; (31) Communiqué de presse du ministère de l’agriculture et de l’alimentation du 27 juillet 2017, « PAC : Stéphane Travert annonce le transfert de crédits du pilier I au pilier II » ; extraits : « Stéphane Travert, Ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation, à l’issue d’une consultation large des organisations professionnelles agricoles, a décidé, en lien avec le Premier Ministre et les autres ministères concernés, un transfert à hauteur de 4,2% des montants des crédits du pilier I* de la PAC vers le pilier II*, pour satisfaire les besoins identifiés sur le pilier II d’ici 2020. […] ; (32) Décret n° 2015-445 du 16 avril 2015 relatif à la mise en œuvre des programmes de développement rural pour la période 2014-2020 ; (33) ibid. ; (34) ibid. ; (35) Art. 17 du du Règlement (UE) n ° 1305/2013, ibid ; (36) La PAC en un coup d’oeil, document du ministère de l’agriculture, p66/88, https://agriculture.gouv.fr/telecharger/97487?token=14db89a59039fed42e0fba06d7e10f01 ; (37) Site du ministère de l’agriculture, https://agriculture.gouv.fr/sites/minagri/files/07_maec_et_aides_pour_lab.pdf ; (38) La PAC en un coup d’oeil, ibid., p14 ; (39) Cet exemple ne rentre pas dans les détails du contrôle de constitutionnalité qui pourrait être opéré, compte tenu notamment de l’interdiction qui est faite, tant au Conseil d’Etat qu’au Conseil constitutionnel, de contrôler la constitutionnalité des règlements européens. Il convient juste de noter, à cet égard, que le droit européen, s’il contient un principe de protection de l’environnement, ne contient pas de principe de protection de notre rapport vital à l’environnement, comme c’est le cas en droit français à l’article 1er de la Charte de l’environnement. Un tel contrôle est donc envisageable. En outre, il a beau s’agir de règlements, et non de directives, la marge de manoeuvre laissée aux Etats fait des mesures « d’application » prises (décret susmentionné, « cadrage national », « accord de partenariat France-UE » etc) des mesures réglementaires définissant des modalités d’octroi de subventions et donc sujette à recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif. En outre, il pourra être envisagé de contrôler la constitutionnalité du règlement lui-même vis-à-vis du principe constitutionnel de protection de notre rapport vital à l’environnement, ce principe n’était pas protégé par le droit européen.

 

Crédit Photo : Ryan McGuire – www.gratisography.com.


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